PPPs e concessões: onde os riscos aparecem

Concessões e PPPs organizam boa parte da infraestrutura brasileira. O contrato parece técnico, mas o resultado depende de decisões simples e decisivas: quem assume cada risco e como o equilíbrio se restabelece quando algo muda.

Concessão comum, patrocinada e administrativa

Antes de discutir risco, é preciso escolher o modelo certo. A diferença entre eles está, essencialmente, em como o parceiro privado é remunerado.

• Concessão comum (Lei 8.987/1995). O concessionário é remunerado, em regra, pela tarifa paga pelo usuário. É o modelo quando a própria operação gera receita suficiente.
• PPP patrocinada (Lei 11.079/2004). A tarifa do usuário se soma a uma contraprestação do poder público. Serve a projetos em que a receita tarifária, sozinha, não viabiliza o investimento.
• PPP administrativa (Lei 11.079/2004). Não há tarifa cobrável do usuário e a remuneração vem integralmente do poder público, conforme o desempenho contratado.

A matriz de riscos é o coração do contrato

Todo projeto de longo prazo carrega riscos: demanda abaixo do previsto, custo de obra, licenciamento ambiental, variação cambial, força maior, alterações normativas. A matriz de riscos é o instrumento que aloca cada um desses eventos à parte que tem melhor condição de administrá-lo, e o preço do projeto reflete diretamente essa distribuição.

A Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/2021) reforçou esse ponto ao tornar obrigatória a matriz de alocação de riscos em contratos de grande vulto. Uma matriz genérica, que apenas repete fórmulas, adia a discussão para o pior momento possível: o da crise, quando as posições já estão endurecidas.

Reequilíbrio econômico-financeiro

O equilíbrio econômico-financeiro é a relação, firmada na proposta vencedora, entre os encargos do parceiro privado e a sua remuneração. A Lei 8.987/1995 assegura que, cumpridas as condições do contrato, esse equilíbrio se mantém, e determina seu restabelecimento quando uma alteração unilateral o afeta. A criação ou alteração de tributos após a proposta, ressalvado o imposto de renda, também pode ensejar revisão da tarifa, para mais ou para menos.

O risco aqui é duplo. De um lado, contratos que não definem com clareza as hipóteses e o método de recomposição transformam pleitos legítimos em disputas longas. De outro, pleitos mal fundamentados corroem a confiança e travam decisões. Um bom contrato define, desde o início, quando cabe reequilíbrio e como ele é calculado.

Garantias e financiabilidade

Projetos se financiam. Por isso, garantias ao parceiro privado, mecanismos de pagamento confiáveis e cláusulas que dão conforto ao financiador, como direitos de assunção do contrato em caso de inadimplemento, fazem diferença direta no custo do dinheiro. Bancabilidade não é detalhe: é o que separa um projeto modelado de um projeto que não sai do papel.

Onde os riscos costumam se esconder

• Projeções de demanda otimistas, que sustentam receitas que talvez não se realizem.
• Indicadores de desempenho vagos, difíceis de medir e de fiscalizar.
• Cronograma de investimentos desalinhado da capacidade real de execução.
• Interfaces mal definidas com o regulador e com o poder concedente.
• Matriz de riscos que não conversa com as cláusulas de reequilíbrio e de garantias.

Nenhum desses pontos é fatal quando enfrentado na modelagem. Todos costumam ser caros quando descobertos na execução.

Este conteúdo tem caráter informativo e não constitui parecer ou orientação jurídica para um caso concreto. Cada projeto exige análise específica.